Op 18 december 2024 veranderde de Raad van State de spelregels voor stikstof. Intern salderen mag sindsdien niet meer worden gebruikt om aan te tonen dat een project geen natuurvergunning nodig heeft. Wat jarenlang een gangbare route was voor bouw- en infraprojecten, werd van de ene op de andere dag een vergunningplichtige activiteit. Bijna twee jaar later is de impact duidelijk zichtbaar: vergunningen lopen vast, tracébesluiten sneuvelen en omwonenden vragen zich af waarom er niets gebeurt op een bouwlocatie waar al lang hekken staan.

In dit artikel lees je wat de uitspraak precies inhoudt, hoe de rechtspraak zich sindsdien heeft ontwikkeld en wat het kabinet heeft aangekondigd. We maken daarbij een scherp onderscheid tussen wat nu geldt en wat nog plannen zijn. Daarna gaan we in op de vraag die voor omgevingsmanagers en communicatieadviseurs het meest knelt: hoe vertel je de omgeving eerlijk dat je het zelf ook niet precies weet?

Wat de Raad van State in december 2024 besliste

In twee zaken, over het destructiebedrijf Rendac in Son en de Amercentrale van RWE, wijzigde de Afdeling bestuursrechtspraak haar lijn over intern salderen (Raad van State, 18 december 2024). Intern salderen betekent dat je de stikstofuitstoot van een nieuwe activiteit wegstreept tegen de uitstoot die op dezelfde locatie al vergund was.

De kern van het nieuwe kader:

• Voortoets: bij de vraag of een natuurvergunning nodig is, telt alleen het effect van het project zelf. De bestaande, vergunde situatie mag je daar niet meer tegen wegstrepen. In de praktijk is daardoor bijna altijd een vergunning nodig.

• Passende beoordeling: bij de vraag óf een vergunning kan worden verleend, mag intern salderen nog wel. Dan gelden vrijwel dezelfde strenge voorwaarden als bij extern salderen, waaronder het additionaliteitsvereiste: de stikstofruimte mag niet nodig zijn voor natuurbehoud of -herstel.

• Referentiesituatie: alleen activiteiten die vergund én feitelijk aanwezig zijn tellen mee. Structureel onbenutte vergunningsruimte telt niet meer.

Het kader geldt direct, ook voor lopende procedures. Voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart met intern salderen en onder het oude kader geen vergunning nodig hadden, geldt een overgangsperiode tot 1 januari 2030. Provincies kunnen in die periode niet handhaven op het ontbreken van een vergunning (Raad van State; zie de uitspraken Rendac en Amercentrale).

De lijn sinds 2025: van vergunning tot omgevingsplan

De uitspraak kwam niet uit de lucht vallen. In november 2022 had de Raad van State al de bouwvrijstelling voor stikstof geschrapt, in de procedure rond het CO2-opslagproject Porthos. Sindsdien moet ook de tijdelijke uitstoot van de bouwfase worden beoordeeld. Er kwam geen algehele bouwstop, maar elk project moet zijn stikstofeffect onderbouwen (Raad van State, dossier stikstof). De intern-salderenuitspraak sloot de laatste veelgebruikte uitweg.

Drie latere uitspraken laten zien wat dit concreet betekent voor bouw en infra:

• Woningbouw op landbouwgrond (28 mei 2025). Bij het project Overduin in Egmond aan den Hoef (162 woningen) wilde de provincie de stikstof van de bouw wegstrepen tegen het stoppen met bemesten. Dat mag niet in de voortoets. In de passende beoordeling kan het wel, onder strikte voorwaarden. Het besluit werd vernietigd (Raad van State, 28 mei 2025).

• Bestemmingsplannen (14 januari 2026). Het nieuwe kader geldt ook voor ruimtelijke plannen. Het plan Pasgeld-West in Rijswijk, met onder meer 1.000 woningen, bleef wel overeind: de gemeente voldeed aan het nieuwe kader (Raad van State, 14 januari 2026).

• Infrastructuur (11 maart 2026). Het tracébesluit voor de verbreding van de A12, A27 en A28 bij Amelisweerd werd vernietigd. De minister kon niet onderbouwen dat aan het additionaliteitsvereiste bij extern salderen was voldaan (Raad van State, 11 maart 2026).

Wat deze zaken feitelijk laten zien: salderen kan nog, maar alleen met een stevige onderbouwing van de staat van de natuur. Onze redactionele les: Pasgeld-West laat zien dat een zorgvuldig onderbouwd plan het kan halen, Amelisweerd dat een jarenlang voorbereid project alsnog onderuit kan gaan. Die bandbreedte moet je meenemen in je planning én je communicatie.

En de rechtspraak staat niet stil. Op 27 oktober 2026 behandelt de Raad van State verzoeken om prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie over de Habitatrichtlijn, in zaken over een melkveehouderij in Eelde en de natuurvergunning van Schiphol (Raad van State, dossier stikstof). Of die vragen worden gesteld en wat dat betekent, was bij het schrijven van dit artikel nog niet bekend.

De rekenkundige ondergrens: een plan, nog geen regel

Veel projecten hebben maar een kleine stikstofdepositie. Daarom klinkt al lang de roep om een rekenkundige ondergrens: een drempel waaronder depositie niet meer meetelt. In mei 2025 bracht de Raad van State voorlichting uit over een ondergrens van 1 mol per hectare per jaar. De conclusie: kwetsbaar, met aanzienlijke juridische risico's. Wel noemde de Raad AERIUS Calculator het best beschikbare rekeninstrument en benadrukte hij de noodzaak van fors natuurherstel (Raad van State, 26 mei 2025).

Het huidige kabinet wil uiterlijk in het vierde kwartaal van 2027 een juridisch houdbare ondergrens invoeren, maar alleen in combinatie met een geborgd pakket aanvullende maatregelen. Lukt dat borgen niet vóór eind 2027, dan wil het kabinet naar gebiedsspecifieke drempelwaarden (Kamerbrief maatregelpakket, 26 juni 2026). Een Kamermotie om de ondergrens uiterlijk 1 januari 2027 op minimaal 0,5 mol te zetten, werd in juli 2026 verworpen (Tweede Kamer, motie 33576-511).

De consequentie voor jouw project: reken bij het schrijven van dit artikel niet op een ondergrens. Er is geen geldende regel, geen vastgestelde waarde en geen ingangsdatum.

Het kabinetspakket van juni 2026: wat staat er gepland?

Op 26 juni 2026 presenteerde het kabinet een stikstofpakket van in totaal 20 miljard euro. Het doel is onder meer dat er weer gebouwd en vergund kan worden (Rijksoverheid, 26 juni 2026). Voor bouw en infra zijn deze onderdelen het belangrijkst:

Bron voor de planning: de Kamerbrief van 26 juni 2026. Let op: een eerdere versie van de spoedwet kreeg in december 2025 een negatief advies van de Raad van State. De Raad twijfelde aan de verenigbaarheid met de Vogel- en Habitatrichtlijn en adviseerde het voorstel niet in die vorm in te dienen (Raad van State, advies 17 december 2025). Hoe de nieuwe versie daarmee omgaat, is pas te beoordelen als de tekst openbaar is.

Wat dit betekent voor vergunningen en planning

Voor opdrachtgevers en aannemers vertaalt dit zich in een paar nuchtere uitgangspunten.

1. Ga uit van een vergunningplicht. Ook bij een kleine depositie en ook voor de bouwfase. Begroot tijd voor een passende beoordeling.

2. Toets je saldering op additionaliteit. Interne of externe saldering kan alleen als vaststaat dat de stikstofruimte niet nodig is voor de natuur. Volg de gebiedsanalyses van je provincie: die worden de onderbouwing.

3. Beperk de depositie aan de bron. Emissiearm materieel, slimmere logistiek en een kortere bouwfase verkleinen je opgave, ongeacht wat de politiek besluit.

4. Plan in scenario's. Werk met een basisplanning zonder ondergrens en spoedwet, en met varianten voor als die er wel komen. Koppel beslismomenten aan concrete mijlpalen.

5. Houd beroep in je planning. Amelisweerd laat zien dat ook een besluit na een herstelpoging kan sneuvelen. Pas een onherroepelijke vergunning geeft zekerheid.

Eerlijk communiceren over onzekerheid en vertraging

Voor omwonenden is stikstof abstract. Ze zien een lege bouwplaats, een uitgestelde wegverbreding of een woningbouwplan dat maar niet start. Juist dan is de verleiding groot om vaag te blijven ("we wachten op duidelijkheid") of te optimistisch te zijn ("na de zomer gaan we beginnen"). Beide kosten vertrouwen. Wat werkt beter?

Scheid wat vaststaat van wat onzeker is. Gebruik in elke update dezelfde drie vragen: wat weten we, wat weten we nog niet, en wanneer verwachten we meer te weten? Zo zien lezers dat je niets achterhoudt.

Noem geen startdatum die afhangt van een voornemen. Koppel verwachtingen aan concrete mijlpalen: de indiening van de spoedwet, de gebiedsanalyse van jouw provincie of het besluit op je vergunningaanvraag. Zeg erbij dat ook die data kunnen schuiven.

Leg de oorzaak uit zonder te wijzen. "Door een uitspraak van de Raad van State is voor dit project een natuurvergunning nodig" is feitelijk en controleerbaar. Link naar de bron. Vermijd frames die de rechter, boeren of natuurorganisaties de schuld geven: je project heeft een divers publiek.

Maak vertraging zichtbaar in je planning. Laat activiteiten staan met de status "onder voorbehoud" in plaats van ze stilletjes te verwijderen. Wie later terugkijkt, ziet dan wat er veranderde en waarom.

Vertel ook wat wél doorgaat. Voorbereidend onderzoek, ontwerpwerk of participatie kunnen vaak gewoon verder. Dat voorkomt het beeld van stilstand.

Kom terug op een vast moment. Ook als er niets nieuws is. "Geen nieuws, wel een stand van zaken" houdt de lijn open en voorkomt dat geruchten het gat vullen.

Een omgevingsapp kan helpen om dit consequent te doen. In het bouwen.app-platform kun je bijvoorbeeld een projectupdate met de stand van zaken koppelen aan een gericht pushbericht voor de straten die het meest geraakt worden. Een AI-chatbot die vragen beantwoordt op basis van je eigen documenten werkt alleen goed als die documenten actueel zijn: vervang verouderde planningen dus direct, zodat bewoners geen oude startdatum als antwoord krijgen.

Conclusie: plan op wat geldt, communiceer over wat komt

Sinds december 2024 is de stikstofroute voor bouw en infra smaller en strenger geworden. De rechtspraak is consequent: salderen kan, maar alleen met een harde onderbouwing van de natuurtoestand. Het kabinet heeft een ondergrens, een spoedwet en gebiedsplannen aangekondigd, maar bij het schrijven van dit artikel was daarvan nog niets geldend recht. Plan je project daarom op het huidige kader en behandel aankondigingen als scenario. Wees in je communicatie net zo nauwkeurig: benoem de onzekerheid, koppel verwachtingen aan mijlpalen en kom op vaste momenten terug. Een concrete vervolgstap: zet de mijlpalen uit de tabel in je eigen omgevingsplanning en spreek nu al af wie bij elke mijlpaal de omgeving informeert.

Wil je weten hoe je projectupdates, planning en pushberichten inzet om open te communiceren over vertraging?

Bekijk wat er voor jouw project mogelijk is. Plan een demo.

Bronnen

• Rechtspraak over intern salderen wijzigt, Raad van State, 18 december 2024

• Uitspraak 202201311/1/R2 (Rendac Son), Raad van State, 18 december 2024

• Uitspraak 202200383/1/R2 (Amercentrale), Raad van State, 18 december 2024

• Voorlichting rekenkundige ondergrens stikstofdepositie, Raad van State, 26 mei 2025

• Woningbouw op bemeste landbouwgrond: hoe werkt intern salderen dan?, Raad van State, 28 mei 2025

• Advies Spoedwet vervangen omgevingswaarde stikstof, Raad van State, 17 december 2025 (gepubliceerd 22 december 2025)

• Ook bij bestemmingsplannen wijzigt rechtspraak over intern salderen, Raad van State, 14 januari 2026

• Tracébesluit voor wegverbreding bij Amelisweerd vernietigd, Raad van State, 11 maart 2026

• Kabinet haalt Nederland van het stikstofslot, Rijksoverheid, 26 juni 2026

• Kamerbrief Weer ruimte voor boer, natuur en bouw: maatregelpakket voor landbouw, natuur en stikstof, Ministerie van LVVN (via Eerste Kamer), 26 juni 2026

• Motie Boomsma c.s. over de rekenkundige ondergrens (33576-511), Tweede Kamer, 2 juli 2026

• Dossier stikstof, Raad van State, geraadpleegd 16 oktober 2026

Beeld: Hidde Joustra via Unsplash.